Fonte: DIR UNI Diritto universitario a cura dello studio legale Giurdanella & Associati - http://www.giurdanella.it/mainf.php?id=6576
1) La legge n. 109/1994 e successive modificazioni e il decreto legislativo
n. 157/1995 non contemplano
la possibilità che un'amministrazione, mediante stipula di apposita
convenzione con l'Università, si
avvalga delle strutture di quest'ultima per la predisposizione di elaborati
progettuali
2) Relativamente al personale a tempo parziale, l'art. 1, comma 56, della
legge n. 662/1996 pur
consentendo l'espletamento di attività libero professionale al suddetto
personale, preclude agli stessi di
ricevere incarichi da parte delle amministrazioni pubbliche. Detta disposizione
di carattere generale non
si applica ai docenti universitari, in quanto per gli stessi vige la disciplina
speciale di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 382/1980, che afferma in generale la compatibilità
con lo svolgimento di
attività libero professionali, senza porre ulteriori limitazioni
per i docenti a tempo parziale.
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Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
Deliberazione 25 giugno 2002 n. 179
"Incarichi professionali a docenti universitari"
Esponente: Università degli studi di Firenze.
Riferimento normativo: art. 17, comma 1, lettere a), b) e c), legge n.
109/1994 e successive modificazioni
ed integrazioni. (AG 42/02).
Il Consiglio
Vista la relazione dell'ufficio affari giuridici;
1) Considerato in fatto.
L'Università degli studi di Firenze ha sottoposto all'Autorità
una richiesta di parere in merito alla possibilità
di affidare incarichi di progettazione esterna, trovandosi nelle condizioni
di cui al comma 4 dell'art. 17
della legge n. 109/1994, a personale docente dei dipartimenti dell'Università
stessa non appartenente
all'ufficio tecnico ovvero di corrispondere loro l'incentivo di cui all'art.
18 della medesima legge in caso di
progettazione interna.
Stante la rilevanza della questione ed il coinvolgimento di numerosi interessi
di settore, in conformità a
quanto stabilito dal regolamento sul funzionamento dell'Autorità
per la vigilanza sui lavori pubblici, è stata
convocata un'audizione che ha avuto luogo presso la sede dell'Autorità
stessa in data 11 aprile 2002.
A detta audizione hanno partecipato i rappresentanti del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, del
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca scientifica,
della Conferenza dei rettori delle
università italiane e del Consiglio nazionale degli ingegneri.
I rappresentanti della Conferenza dei rettori delle università italiane
hanno sostenuto l'incompatibilità di
incarichi affidati a singoli docenti a tempo pieno in qualità di
liberi professionisti, mentre appare legittimo
che docenti a tempo parziale possano concorrere al pari degli altri professionisti
alle procedure di
affidamento degli stessi.
Diversa è la situazione qualora si tratti di incarichi affidati
ad un dipartimento dell'università cui appartiene
il docente, trattandosi in detto ultimo caso di un attuazione del principio
dell'avvalimento da parte di una
pubblica amministrazione dell'operato di altra amministrazione.
I dipartimenti universitari, inoltre, possono anche costituire società
di capitali e, quindi, partecipare ad
affidamenti esterni di incarichi di progettazione.
I rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti hanno
sostenuto che nel caso di
progettazione interna all'Università non sembrano esserci motivi
ostativi a che l'incarico sia affidato ad un
docente della stessa Università.
Del pari potrebbe considerarsi nel caso in cui un'amministrazione, mediante
stipula di apposita
convenzione con l'Università, intenda avvalersi delle strutture
di quest'ultima per la predisposizione di
elaborati progettuali: anche in quest'ultimo caso si tratterebbe di una
forma di progettazione interna,
anche se l'istituto dell'avvalimento è espressamente previsto dalla
legge solo per i provveditorati e le
amministrazioni provinciali.
In quanto alla possibilità, poi, di affidare incarichi di progettazione
a docenti universitari quali liberi
professionisti nel caso in cui l'Università partecipi a dette procedure
di gara, il Ministero suddetto ritiene
che ciò potrà avvenire qualora l'Università indichi
i nominativi dei docenti specificamente incaricati della
progettazione.
Il Consiglio nazionale degli ingegneri ha affermato che le università
non possono ritenersi legittime
affidatarie di incarichi di progettazione in quanto le stesse, in proprio
ovvero mediante società di servizi
appositamente costituite, non sono da ritenersi ricomprese nell'elenco
di cui all'art. 17, lettere dalla a) alla
g) della legge n. 109/1994 e successive modificazioni.
Successivamente all'audizione, la presente tematica è stata anche
sottoposta alla attenzione dei firmatari
dei protocolli d'intesa con questa Autorità, che hanno formulato
le seguenti valutazioni.
L'Ala Assoarchitetti ha sottolineato il rischio collegato all'allargamento
ai docenti universitari della
possibilità di essere incaricati di attività di progettazione,
direzione lavori ed accessorie, stante la
accertata possibilità per gli stessi di potersi avvalere di collaboratori
che svolgono la propria attività a
favore dei docenti praticamente a costo zero.
Ciò comporterebbe un rischio di turbativa del mercato a discapito dei liberi professionisti.
Secondo l'OICE l'art. 17, comma 1, della legge n. 109/1994 e successive
modificazioni consente alle
stazioni appaltanti di
affidare incarichi di progettazione ad altre amministrazioni pubbliche
nel caso vi sia una specifica
disposizione normativa al riguardo.
Peraltro, il decreto legislativo n. 157/1995 consente l'utilizzazione di
"altre amministrazioni pubbliche solo
in virtù di
specifiche disposizioni legislative, regolamentari o amministrative".
Pertanto, secondo l'OICE, al momento non si ravvisa la possibilità
di affidare detti incarichi alle università
non esistendo una norma che lo preveda espressamente. Inoltre, le università
in quanto tali non sono
qualificabili come società di professionisti o di ingegneria e,
pertanto, non possono partecipare agli
affidamenti esterni di incarichi di progettazione.
2) Ritenuto in diritto.
Occorre preliminarmente evidenziare la disciplina vigente sugli incarichi di progettazione.
Nell'atto di regolazione n. 6/99, in tema di incarichi di progettazione
e direzione lavori al punto VII delle
conclusioni l'Autorità ha statuito che "rimangono salvi, per i dipendenti
a tempo pieno, lo svolgimento degli
incarichi consentiti dalle norme sul pubblico impiego e, per i dipendenti
a tempo definito, lo svolgimento
degli incarichi che non incorrano nei divieti sopraindicati, nonchè,
per particolari categorie di dipendenti,
l'applicazione di disposizioni che derogano alla disciplina generale sopra
esaminata".
Per quanto attiene al personale docente universitario occorre riferirsi
alla speciale disciplina di settore,
così come individuata dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 382/1980 e successive
modificazioni ed integrazioni.
Per il personale docente a tempo pieno va rilevato che l'art. 11, comma
5 del regolamento suddetto
instaurava una preclusione di carattere generale allo svolgimento di qualsiasi
attività professionale e di
consulenza esterna. Successivamente la legge n. 118/1989 ha modificato
il decreto del Presidente della
Repubblica n. 382/1980 stabilendo che i docenti possono svolgere attività
per conto di amministrazioni
pubbliche purchè prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare
e compatibilmente con
l'assolvimento dei propri compiti istituzionali di insegnamento e di servizio.
Tuttavia, la giurisprudenza ha inteso tale deroga non operante nel senso
di ammettere generalmente la
legittimità di ogni attività svolta per conto di amministrazioni
pubbliche, ma limitata alle sole eccezioni alle
incompatibilità già normativamente previste (perizie giudiziarie
e partecipazione ad organi di consulenza
tecnico scientifica di alcuni enti) che, rientrando nei compiti istituzionali
dei soggetti pubblici, gli stessi
ritengano opportuno far svolgere da docenti universitari a tempo pieno.
Viene con ciò ribadito il principio generale della incompatibilità
dell'attività di docente universitario a
tempo pieno con qualsiasi attività professionale e di consulenza
esterna o con qualsiasi incarico
retribuito.
Relativamente al personale a tempo parziale, si rappresenta che l'art.
1, comma 56, della legge n.
662/1996 pur consentendo l'espletamento di attività libero professionale
al suddetto personale, preclude
agli stessi di ricevere incarichi da parte delle amministrazioni pubbliche.
Detta disposizione di carattere generale non si applica ai docenti universitari,
in quanto per gli stessi vige
la disciplina speciale di cui al decreto del Presidente della Repubblica
n. 382/1980, che afferma in
generale la compatibilità con lo svolgimento di attività
libero professionali, senza porre ulteriori limitazioni
per i docenti a tempo parziale.
Va da sè che, relativamente alle modalità di affidamento
degli incarichi professionali di progettazione a
personale docente a tempo parziale, gli stessi devono essere espletati
con le procedure di cui agli articoli
62 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Invece la possibilità di affidare al personale docente pur non appartenente
all'ufficio tecnico dell'Ateneo,
incarichi di progettazione interna, remunerati conl'incentivazione di cui
all'art. 18 della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni ed integrazioni, non trova nello stato giuridico
dell'ordinamento universitario
punti di riferimento che consentano di ritenere detto personale equiparabile
ai dirigenti assegnati
all'ufficio tecnico.
Per quanto riguarda la possibilità per i dipartimenti universitari
in quanto tali di partecipare alle procedure
di affidamento degli incarichi di progettazione indetti da altre amministrazioni
occorre considerare che
l'art. 17 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni fornisce il
seguente elenco, avente carattere
tassativo, di soggetti aventi diritto a concorrere per gli affidamenti
stessi:
liberi professioni singoli od associati;
società di professionisti;
società di ingegneria;
raggruppamenti temporanei costituiti dai suddetti soggetti.
Diversa è l'ipotesi che i dipartimenti universitari delle facoltà
tecniche costituiscano apposite società in
base all'autonomia riconosciuta alle università dalla legge 9 maggio
1989, n. 168 e successive
modificazioni ed integrazioni, ed in particolare alla possibilità
per gli istituti universitari di ricorrere, quali
forme autonome di finanziamento, anche a corrispettivi di contratti e convenzioni
nonchè a proventi di
attività.
3) In base a quanto sopra considerato.
Il Consiglio accerta che l'attività di docente universitario è
incompatibile con l'attività professionale di
progettazione e di direzione lavori e che l'attività di docente
a tempo parziale, in virtù della disciplina
speciale di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980,
è compatibile con lo svolgimento
di attività libero professionali e pertanto tale personale può
svolgere incarichi di progettazione nell'ambito
delle competenze previste dai rispettivi albi professionali, mentre non
può espletare incarichi di
progettazione interna, remunerati con l'incentivazione di cui all'art.
18 della legge n. 109/1994 e
successive modificazioni ed integrazioni;
accerta che la legge n. 109/1994 e successive modificazioni e il decreto
legislativo n. 157/1995 non
contemplano la possibilità che un'amministrazione, mediante stipula
di apposita convenzione con
l'Università, si avvalga delle strutture di quest'ultima per la
predisposizione di elaborati progettuali;
manda all'ufficio affari giuridici perchè comunichi la presente deliberazione al soggetto istante.
Roma, 25 giugno 2002
Il presidente: Garri